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地下综合管廊建设是城市微观公共服务设施配置的新热点?

基础设施是经济社会发展的重要支撑。今年召开的中央财经委员会第十一次会议强调全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系之后,城市地下综合管廊等一系列城市建设都成为学界研究新课题。暨南大学武文杰教授团队围绕城市微观公共服务设施配置,开展了关于城市地下综合管廊发展的专题研究。

城市地下综合管廊建设有利于提高城市发展质量

一是减少了因路面开挖或维修管线造成的交通堵塞。二是信息化的快速发展,可以通过提高管廊管理效率增加经济效益。三是建设地下综合管廊有助于解决架空线网密集、管线事故频发等问题,带动有效投资、增加公共产品供给,提升新型城镇化发展质量。

城市地下综合管廊的发展还存在一些问题。

城市地下综合管廊法规、标准等制度缺失。一是专有法规缺失。我国地下综合管廊建设规模不断扩大,却没有专门有关综合管廊建设方面的法律,综合管廊的建设和管理缺少统一的法律标准。二是现有管线验收标准基于直埋环境设定,需要根据节点设计标准化、附属设施标准化、防水设计标准化等在对地下综合管廊建设时研究标准体系集成。三是智慧运营管理的标准缺失。

尚未建立适宜的地下综合管廊投融资模式。目前地下综合管廊项目多采用PPP(政府和社会资本合作)模式融资,但由于项目资金投入大,建设期长,占用财政资源比例高,可持续发展空间受限,阻碍了地方政府建设积极性。同时,地下空间及资产的立法确权尚不清晰,造成建设资金大额投入形成资产无法确权,社会资本参与融资建设时项目自身形成的资产无法进行抵质押,构建合规担保难度较大。入廊单位虽然逐步接受入廊理念,但入廊收费定价、运维模式等仍不成熟,导致项目自身通过入廊费和运维费构建的项目现金流存在较大不确定性,难以构建稳定的PPP使用者付费或市场化模式中的项目自由现金流。

城市地下综合管廊规划无序以及建设混乱,导致入廊管线偏少,浪费有限的地下空间资源,且不成体系。另外,国内大部分城市在建设综合管廊时只从需求方面出发,缺乏与地下工程的综合衔接与统筹规划。地下综合管廊的管理主体不明确、管廊的功能定位不清楚、PPP 模式操作不熟练、建设和运营管理流程不通顺等诸多问题。

对此,提出如下建议——

制定综合管廊评价标准,建立综合管廊认证机制,建立综合管廊奖励机制,建议中央政府成立综合管廊建设专项资金,加大对综合管廊建设财政支出力度,填补资金缺口,鼓励各级政府积极开展城市综合管廊建设工作。

加强地下综合管廊的规划设计。统筹规划新城区与老城区的综合管廊建设,在老城区要结合道路狭窄、人口密集等特点对资料进行详细的统计归类后,完成区域内的规划。将同一地域地下空间工程整合并同步实施,有效节约地下空间,避免反复开挖施工时各构筑物间的相互影响。加大市场化模式创新力度,结合地下空间综合利用、区域综合开发和城市更新等,积极构建市场化运作的建设运营主体,构造符合国家战略的综合管廊项目。

加强项目可行性论证,有效控制概预算。

统筹综合利用开发与优质市场主体,构建可持续有效益的投融资模式,探索在城市更新等综合利用开发中,将综合管廊建设与商业性建设有机融合。

聚焦试点城市和重点区域,发挥优质主体建设市场的头雁效应,加速落地一批综合管廊示范项目,加快在运营维护、资产确权、定价收费、技术研究等关键领域积累经验,形成高效率体制机制和标准化行业参考。

加大政府专项债和政策性银行中长期资金供给,强化与商业性金融协同配合。持续加大政府专项债对综合管廊的支持力度,扩大政策性银行PSL(抵押补充贷款)等政策性货币工具的资金规模,探索“政府专项债+政策性金融中长期贷款”融资模式,为管廊建设提供长期低成本的资金支持。同时,通过与商业性金融在“政策资金引导,功能服务综合靠前、投向产品灵活多样”等方面的优势互补,进一步提升金融供给质量。

探索综合管廊科学管理合作机制,建立运营监管并重的制度体系。以技术为支撑,建立综合管廊政企合作新模式。以信息服务平台为桥梁,打造综合管廊政企合作新动力。借鉴国外综合管廊管理模式,鼓励政府设立综合管廊监管部门。文/武文杰

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